Estado de derecho por dentro, poder por fuera

La aplicación, el poder y el mito del orden basado en reglas

Cuando la gente habla del «orden internacional basado en reglas», a menudo invoca la frase como si describiera algo comparable al estado de derecho dentro de un estado. La comparación es atractiva. En un sistema legal que funciona, las reglas limitan el comportamiento, los tribunales resuelven las disputas y los mecanismos de ejecución garantizan que las sentencias no sean meramente simbólicas. La ley funciona porque las violaciones conllevan consecuencias.

Pero esa estructura depende de una condición crítica: la existencia de una autoridad soberana capaz de hacer cumplir las reglas.

Dentro de los estados, esa autoridad existe. Los gobiernos poseen lo que el sociólogo Max Weber describió como el monopolio del uso legítimo de la fuerza. Los tribunales pueden emitir sentencias porque, en última instancia, la policía las respalda. Cuando las leyes se violan repetidamente, se hace cumplir.

El sistema internacional funciona en condiciones muy diferentes.

No existe una soberanía mundial, una fuerza policial internacional ni un tribunal capaz de obligar a los estados que no lo desean a acatar. Instituciones como las Naciones Unidas y la Organización Mundial del Comercio pueden articular normas y facilitar la cooperación, pero no pueden hacer cumplir sus decisiones contra actores poderosos. En la práctica, la estabilidad del sistema internacional depende menos de la ley que de la voluntad de los Estados de aplicarla

Desde el final de la Segunda Guerra Mundial, ese papel lo han desempeñado en gran medida los Estados Unidos. El alcance militar, las redes de alianzas y la influencia económica estadounidenses han proporcionado gran parte de la capacidad coercitiva de la que carecen las propias instituciones internacionales.

Esto crea una tensión conceptual en los debates contemporáneos sobre la guerra y el orden internacional. Los críticos suelen argumentar que las acciones militares estadounidenses —como la guerra actual que involucra a Irán— socavan el sistema internacional basado en normas. Sin embargo, esa crítica supone implícitamente la existencia de un sistema cuyas reglas pueden violarse independientemente

En realidad, existen dos posibilidades. O existe un orden internacional basado en reglas y requiere su cumplimiento, o no existe. Si no es así, la política global se parece en última instancia a un equilibrio de poder en el que el lenguaje de las reglas tiene un significado limitado. Si existe, entonces el papel del estado que hace cumplir esas reglas no puede separarse del propio sistema

comprensión de esta distinción aclara el conflicto actual con Irán. Lo que a algunos observadores les parece una ruptura del orden basado en reglas, puede representar más bien el momento en que finalmente se hace cumplir

Las leyes sin cumplimiento no son realmente leyes. Son aspiraciones.

Por qué la ley funciona dentro de los estados

Dentro de un estado, el estado de derecho funciona porque se basa en la autoridad aplicable. Los gobiernos crean leyes a través de las legislaturas, las interpretan a través de los tribunales y las hacen cumplir a través de las instituciones ejecutivas. El monopolio estatal de la violencia legítima otorga a estas instituciones su autoridad

Si un ciudadano se niega a cumplir con una orden judicial, las consecuencias son evidentes. La propiedad puede ser incautada. Se pueden imponer sanciones. En última instancia, las personas pueden ser detenidas. El sistema legal no se basa únicamente en el cumplimiento voluntario.

El estado de derecho funciona porque, en última instancia, alguien se presenta para hacerlo cumplir.

La existencia de esta capacidad de aplicación distingue la ley de las meras normas o expectativas morales. Los ciudadanos pueden cuestionar la interpretación de las leyes, pero no suelen cuestionar si el estado posee la autoridad para hacerlas cumplir.

La política internacional carece precisamente de este elemento.

El mundo tiene reglas pero no tiene soberanía

En el sistema internacional, los estados permanecen formalmente soberanos e iguales. No existe ninguna autoridad por encima de ellos capaz de obligar al cumplimiento de la misma manera en que un gobierno nacional obliga a los ciudadanos a obedecer

Las instituciones internacionales intentan proporcionar reglas y mecanismos de resolución de disputas. Organizaciones como las Naciones Unidas y la Organización Mundial del Comercio crean marcos para la cooperación y establecen normas que guían el comportamiento de los estados

Sin embargo, estas instituciones carecen de un poder de aplicación independiente.

Cuando los estados violan las normas internacionales, las instituciones pueden emitir condenas, facilitar las negociaciones o autorizar sanciones. Sin embargo, no pueden obligar a los actores poderosos que optan por resistirse a ellas a que las cumplan

Los límites de este sistema se hacen visibles cada vez que una gran potencia decide ignorar las normas institucionales. Cuando Rusia invadió Ucrania, las instituciones internacionales podían condenar la acción, pero no podían obligar a Rusia a retirarse. La propia estructura del sistema impide dicha aplicación.

En la política internacional, las reglas existen, pero el alguacil no.

Si las reglas existen pero no se pueden hacer cumplir por sí mismas, alguien más debe encargarse de su cumplimiento.

El Estado que hace cumplir el sistema

Si el sistema internacional tiene reglas pero no un alguacil, alguien eventualmente tendrá que desempeñar el papel.

Desde el final de la Segunda Guerra Mundial, ese papel lo han desempeñado en gran medida los Estados Unidos.

alcance militar, las redes de alianzas y la influencia económica estadounidenses han proporcionado gran parte de la capacidad coercitiva de la que carecen las propias instituciones internacionales. La seguridad marítima mundial, los regímenes de sanciones y las estructuras de disuasión que sustentan muchas alianzas regionales dependen en gran medida del poder estadounidense

Es importante destacar que los Estados Unidos nunca han estado legalmente obligados a desempeñar este papel. Ningún tratado internacional lo obliga a proteger las rutas comerciales mundiales, garantizar los acuerdos de seguridad regional o estabilizar los sistemas financieros internacionales

Lo ha hecho en gran medida porque ha servido a los intereses estadounidenses.

Un sistema internacional estable beneficia a una economía integrada a nivel mundial. Las alianzas multiplican la influencia geopolítica. Las instituciones creadas bajo el liderazgo estadounidense a menudo reflejan normas favorables a los Estados Unidos y sus socios

Por lo tanto, el orden basado en reglas funciona como una estructura híbrida: las instituciones brindan legitimidad y coordinación, mientras que el poder estadounidense proporciona la capacidad de aplicación necesaria para mantenerlas.

Esta dinámica se hace particularmente visible cuando los estados desafían abiertamente el sistema.

Cuando los estados impugnan el orden

Las instituciones internacionales asumen que los estados participantes operarán en general dentro de las normas que establezcan. Sin embargo, no todos los estados comparten los mismos objetivos estratégicos o compromisos políticos.

Países como China, Rusia e Irán participan en las instituciones internacionales, aunque a menudo impugnan las normas para las que esas instituciones fueron diseñadas.

Surgen disputas sobre las prácticas comerciales, las reivindicaciones territoriales y el uso de la fuerza. Como las instituciones internacionales carecen de autoridad coercitiva, no pueden hacer cumplir sus normas cuando actores poderosos se resisten a ellas.

En ese momento, la carga de hacer cumplir la ley recae en los estados capaces de proporcionarla.

La confrontación con Irán ilustra claramente esta dinámica.

Irán y el problema de la aplicación

La confrontación que involucra a Irán refleja las tensiones estructurales en el corazón del sistema internacional. Para entender la guerra actual, es necesario dejar de lado el intercambio inmediato de misiles y considerar la larga trayectoria del conflicto.

Las relaciones entre Irán, Estados Unidos e Israel cambiaron drásticamente tras la revolución iraní de 1979. La revolución sustituyó a una monarquía que había mantenido estrechos vínculos con Israel y Occidente por una república islámica que se definió en parte por la oposición a ambos.

Durante las décadas siguientes, esta hostilidad rara vez adoptó la forma de una guerra interestatal directa. Por el contrario, se desarrolló a través de una red de confrontaciones indirectas en todo el Medio Oriente. Irán apoyó a actores regionales como Hezbolá, que surgió en el Líbano con el respaldo iraní y se convirtió en uno de los principales adversarios militares de Israel

El resultado ha sido un patrón de décadas de conflictos por poderes, regímenes de sanciones, operaciones encubiertas y enfrentamientos regionales.

Cuando las violaciones persisten durante décadas, la pregunta con el tiempo es si las reglas significan algo o no.

Vista en este contexto, la guerra actual se parece menos a la ruptura repentina de un orden legal estable y más a la última escalada de una lucha geopolítica de larga data.

Si el orden internacional basado en normas se entiende como un sistema que, en última instancia, debe hacerse cumplir, entonces el conflicto actual puede interpretarse como el momento en que llega el momento en que llega el momento en que se hace cumplir la ley.

La elección conceptual

El debate en torno a la guerra con Irán revela, por lo tanto, una tensión conceptual más profunda.

Los críticos del poder estadounidense deben elegir en última instancia: o el orden basado en reglas existe y requiere su cumplimiento, o no existe en absoluto.

Si existe, entonces debe tener un ejecutor. Desde el final de la Segunda Guerra Mundial, ese papel lo han desempeñado en gran medida los Estados Unidos, y las medidas coercitivas no pueden separarse del mantenimiento del orden en sí

Si no existe, la política global se parece en última instancia a un equilibrio de poder, y las acusaciones de que los estados han violado un orden basado en reglas pierden gran parte de su base conceptual.

De cualquier manera, el argumento resulta mucho menos directo de lo que suelen sugerir los críticos.

Conclusión

La frase «orden internacional basado en reglas» se usa con frecuencia como si describiera un sistema legal global comparable al estado de derecho dentro de un estado. Sin embargo, los dos funcionan en condiciones fundamentalmente diferentes.

Dentro de los estados, la ley funciona porque está respaldada por una autoridad soberana capaz de aplicarla. Fuera de los estados, no existe tal autoridad. Las instituciones internacionales crean normas y facilitan la cooperación, pero no pueden obligar a las potencias reacias a cumplirlas

Desde el final de la Segunda Guerra Mundial, la estabilidad del sistema internacional ha dependido en gran medida del papel de los Estados Unidos a la hora de proporcionar la capacidad coercitiva de la que carecen las instituciones mundiales.

Es muy posible que las críticas a la política estadounidense estén justificadas si se formulan en términos de estrategia, costo o interés nacional a largo plazo. Sin embargo, enmarcar el debate únicamente como una violación de un orden legal global que funciona mal interpreta la estructura de la política internacional

La verdadera pregunta no es si alguien llamó a la puerta.

La cuestión es si el sistema alguna vez tuvo la intención de llamar a la puerta.