שלטון החוק מבפנים, כוח בלי

אכיפה, כוח ומיתוס הסדר המבוסס על הכללים

כאשר אנשים מדברים על "הסדר הבינלאומי המבוסס על כללים", הם משתמשים לעתים קרובות לביטוי כאילו הוא מתאר משהו דומה לשלטון החוק בתוך מדינה. ההשוואה מושכת. במערכת משפטית מתפקדת, כללים מגבילים התנהגות, בתי משפט פותרים סכסוכים ומנגנוני אכיפה מבטיחים כי פסקי הדין אינם רק סמליים. החוק עובד מכיוון שהפרות נושאות השלכות.

אבל מבנה זה תלוי בתנאי קריטי אחד: קיומה של רשות ריבונית המסוגלת לאכוף את הכללים.

בתוך מדינות, הסמכות הזו קיימת. לממשלות יש את מה שהסוציולוג מקס וובר תיאר כמונופול על השימוש הלגיטימי בכוח. בתי משפט יכולים להוציא פסקי דין מכיוון שבסופו של דבר המשטרה עומדת מאחוריהם. כאשר חוקים מופרים שוב ושוב, האכיפה באה בעקבות זאת.

המערכת הבינלאומית פועלת בתנאים שונים מאוד.

אין ריבון עולמי, אין כוח משטרה בינלאומי ואין בית משפט המסוגל לכפות ציות מצד מדינות לא רצויות. מוסדות כמו האו"ם וארגון הסחר העולמי יכולים לנסח כללים ולהקל על שיתוף פעולה, אך הם אינם יכולים לאכוף את החלטותיהם נגד שחקנים רבי עוצמה. בפועל, יציבות המערכת הבינלאומית תלויה פחות בחוק מאשר בנכונותן של מדינות לאכוף אותו.

מאז תום מלחמת העולם השנייה, תפקיד זה בוצע במידה רבה על ידי ארצות הברית. טווח ההגעה הצבאי האמריקאי, רשתות הברית וההשפעה הכלכלית סיפקו חלק ניכר מיכולת האכיפה שחסרה למוסדות הבינלאומיים עצמם.

זה יוצר מתח רעיוני בוויכוחים עכשוויים על מלחמה וסדר בינלאומי. המבקרים טוענים לעתים קרובות כי פעולות צבאיות אמריקאיות - כמו המלחמה הנוכחית בה מעורבת איראן - מערערות את המערכת הבינלאומית המבוססת על הכללים. אולם ביקורת זו מניחה באופן מרומז קיומה של מערכת שניתן להפר את כלליה ללא תלות בכוח המקיים אותם.

במציאות קיימות שתי אפשרויות. או שקיים סדר בינלאומי מבוסס כללים ודורש אכיפה, או שהוא לא. אם לא, הפוליטיקה העולמית דומה בסופו של דבר למאזן כוחות שבו לשפת הכללים יש משמעות מוגבלת. אם זה אכן קיים, אז לא ניתן להפריד את תפקידה של המדינה האוכפת כללים אלה מהמערכת עצמה

הבנת הבחנה זו מבהירה את הסכסוך הנוכחי עם איראן. מה שנראה בעיני כמה משקיפים כפירוט של הצו המבוסס על הכללים עשוי במקום זאת לייצג את הרגע שבו אכיפתו סוף סוף תגיע

חוקים ללא אכיפה הם לא באמת חוקים. הם שאיפות.

מדוע החוק עובד בתוך מדינות

בתוך מדינה, שלטון החוק מתפקד מכיוון שהוא נשען על סמכות ניתנת לאכיפה. ממשלות יוצרות חוקים באמצעות מחוקקים, מפרשות אותם באמצעות בתי משפט ואוכפות אותם באמצעות מוסדות מנהלים. המונופול של המדינה על אלימות לגיטימית מעניק למוסדות אלה את סמכותם.

אם אזרח מסרב לציית לצו בית משפט, התוצאות ברורות. רכוש עשוי להיתפס. ניתן להטיל עונשים. אנשים עלולים להיעצר בסופו של דבר. המערכת המשפטית אינה מסתמכת על ציות מרצון בלבד.

שלטון החוק עובד מכיוון שמישהו בסופו של דבר מופיע כדי לאכוף אותו.

קיומה של יכולת אכיפה זו מבדיל את החוק מנורמות גרידא או ציפיות מוסריות. אזרחים עשויים לערער על פרשנות החוקים, אך הם בדרך כלל אינם חולקים אם המדינה מחזיקה בסמכות לאכוף אותם.

הפוליטיקה הבינלאומית חסרה בדיוק את האלמנט הזה.

לעולם יש חוקים אבל אין ריבון

במערכת הבינלאומית, מדינות נשארות ריבוניות ושוות רשמית. מעליהם אין סמכות המסוגלת לשכנע ציות באופן שבו ממשלה מקומית מכריחה ציות מאזרחים

מוסדות בינלאומיים מנסים לספק כללים ומנגנונים ליישוב סכסוכים. ארגונים כמו האו"ם וארגון הסחר העולמי יוצרים מסגרות לשיתוף פעולה ומקימים נורמות המנחות את התנהגות המדינה.

אבל למוסדות אלה אין כוח אכיפה עצמאי.

כאשר מדינות מפרות כללים בינלאומיים, מוסדות יכולים להוציא גינויים, להקל על משא ומתן או לאשר סנקציות. עם זאת, הם אינם יכולים לכפות ציות מצד שחקנים רבי עוצמה שבוחרים להתנגד להם

גבולותיה של מערכת זו הופכים גלויים בכל פעם שמעצמה גדולה מחליטה להתעלם מכללים מוסדיים. כאשר רוסיה פלשה לאוקראינה, מוסדות בינלאומיים יכלו לגנות את הפעולה אך לא יכלו לאלץ את רוסיה לסגת. מבנה המערכת עצמה מונע אכיפה כזו.

בפוליטיקה הבינלאומית קיימים חוקים - אבל השריף לא.

אם קיימים חוקים אך אינם יכולים לאכוף את עצמם, מישהו אחר חייב לספק את האכיפה.

המדינה שאוכפת את המערכת

אם למערכת הבינלאומית יש חוקים אך אין שריף, מישהו בסופו של דבר צריך למלא את התפקיד.

מאז תום מלחמת העולם השנייה, תפקיד זה בוצע במידה רבה על ידי ארצות הברית.

טווח ההגעה הצבאי האמריקאי, רשתות הברית וההשפעה הכלכלית סיפקו חלק ניכר מיכולת האכיפה שחסרה למוסדות הבינלאומיים עצמם. ביטחון ימי עולמי, משטרי סנקציות ומבני הרתעה העומדים בבסיס בריתות אזוריות רבות תלויים במידה רבה בכוח האמריקאי

חשוב לציין כי ארצות הברית מעולם לא הייתה מחויבת מבחינה משפטית למלא תפקיד זה. שום אמנה בינלאומית לא מחייבת אותה לאבטח נתיבי סחר עולמיים, להבטיח הסדרי ביטחון אזוריים או לייצב מערכות פיננסיות בינלאומיות

היא עשתה זאת בעיקר משום שהדבר שירת את האינטרסים האמריקאים.

מערכת בינלאומית יציבה מועילה לכלכלה משולבת עולמית. בריתות מכפילות השפעה גיאופוליטית. מוסדות שנוצרו תחת הנהגה אמריקאית משקפים לעתים קרובות נורמות החיוביות לארצות הברית ושותפיה.

הצו המבוסס על הכללים מתפקד אפוא כמבנה היברידי: מוסדות מספקים לגיטימציה ותיאום, בעוד הכוח האמריקאי מספק את יכולת האכיפה הדרושה לקיימתם.

דינמיקה זו הופכת לגלויה במיוחד כאשר מדינות מאתגרות בגלוי את המערכת.

כאשר מדינות קוראות תיגר על הצו

מוסדות בינלאומיים מניחים שהמדינות המשתתפות יפעלו באופן נרחב במסגרת הנורמות שהן קובעות. עם זאת, לא כל המדינות חולקות את אותן מטרות אסטרטגיות או התחייבויות פוליטיות.

מדינות כמו סין, רוסיה ואיראן משתתפות במוסדות בינלאומיים תוך לעתים קרובות מתמודדות עם הכללים שמוסדות אלה נועדו לקיים.

מחלוקות מתעוררות על נוהלי סחר, תביעות טריטוריאליות ושימוש בכוח. מכיוון שלמוסדות בינלאומיים אין סמכות כפייה, הם אינם יכולים לאכוף את הכללים שלהם כאשר שחקנים רבי עוצמה מתנגדים להם

בשלב זה נטל האכיפה חוזר למדינות המסוגלות לספק אותו.

העימות עם איראן ממחיש את הדינמיקה הזאת בבירור.

איראן ובעיית האכיפה

העימות עם איראן משקף את המתחים המבניים בלב המערכת הבינלאומית. כדי להבין את המלחמה הנוכחית, יש צורך לסגת מההחלפה המיידית של טילים ולשקול את המסלול הארוך יותר של הסכסוך.

היחסים בין איראן, ארצות הברית וישראל השתנו באופן דרמטי לאחר המהפכה האיראנית בשנת 1979. המהפכה החליפה מונרכיה ששמרה על קשרים הדוקים עם ישראל והמערב ברפובליקה אסלאמית שהגדירה את עצמה בחלקה באמצעות התנגדות לשניהם.

במהלך העשורים הבאים עוינות זו כמעט ולא קיבלה צורה של מלחמה בין מדינות ישירה. במקום זאת היא התפתחה באמצעות רשת של עימותים עקיפים ברחבי המזרח התיכון. איראן תמכה בשחקנים אזוריים כמו חיזבאללה, שהופיע בלבנון בגיבוי איראני והפך לאחד היריבים הצבאיים העיקריים של ישראל

התוצאה הייתה דפוס בן עשרות שנים של סכסוך פרוקסי, משטרי סנקציות, פעולות סמויות ועימות אזורי.

כאשר ההפרות נמשכות עשרות שנים, בסופו של דבר נשאלת השאלה האם לחוקים יש משמעות בכלל.

בהקשר זה, המלחמה הנוכחית נראית פחות כמו התמוטטות פתאומית של סדר משפטי יציב ויותר כמו ההסלמה האחרונה במאבק גיאופוליטי ארוך טווח.

אם הסדר הבינלאומי המבוסס על הכללים מובן כמערכת שיש בסופו של דבר לאכוף אותה, אז ניתן לפרש את הסכסוך הנוכחי כרגע שבו מגיעה האכיפה.

הבחירה הרעיונית

הוויכוח סביב המלחמה עם איראן מגלה אפוא מתח מושגי עמוק יותר.

מבקרי הכוח האמריקאי חייבים בסופו של דבר לבחור: או שהסדר המבוסס על הכללים קיים ודורש אכיפה, או שהוא אינו קיים כלל.

אם זה קיים, אז חייב להיות לו אוכף. מאז תום מלחמת העולם השנייה תפקיד זה מילא במידה רבה ארצות הברית, ולא ניתן להפריד פעולות אכיפה משמירה על הצו עצמו.

אם היא לא קיימת, הפוליטיקה העולמית דומה בסופו של דבר למאזן כוחות, והאשמות שמדינות הפרו סדר מבוסס כללים מאבדות חלק ניכר מהיסוד הרעיוני שלהן.

כך או כך, הטיעון הופך להיות הרבה פחות פשוט ממה שמבקרים מציעים לעתים קרובות.

מסקנה

הביטוי "סדר בינלאומי מבוסס כללים" משמש לעתים קרובות כאילו הוא מתאר מערכת משפט עולמית הדומה לשלטון החוק בתוך מדינה. אבל השניים פועלים בתנאים שונים במהותם.

בתוך מדינות החוק פועל מכיוון שהוא מגובה על ידי רשות ריבונית המסוגלת לאכוף אותו. מחוץ למדינות, אין סמכות כזו. מוסדות בינלאומיים יוצרים נורמות ומאפשרים שיתוף פעולה, אך הם אינם יכולים לכפות ציות מצד מעצמות לא רצויות.

מאז תום מלחמת העולם השנייה, יציבות המערכת הבינלאומית תלויה במידה רבה בתפקידה של ארצות הברית במתן יכולת האכיפה שחסרה למוסדות גלובליים.

ביקורת על המדיניות האמריקאית עשויה בהחלט להיות מוצדקת כאשר היא ממוסגרת במונחים של אסטרטגיה, עלות או אינטרס לאומי לטווח ארוך. אבל המסגרת את הדיון אך ורק כהפרה של סדר משפטי עולמי מתפקד מבינה לא נכון את מבנה הפוליטיקה הבינלאומית

השאלה האמיתית היא לא אם מישהו דפק על הדלת.

השאלה היא האם המערכת התכוונה אי פעם לדפוק בכלל.